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“非正常”送达机制常态化问题研究

  发布时间:2019-06-04 14:38:19


一、送达制度概述

(一)送达的内涵

民事送达制度在诉讼活动中是一项最基本的程序,贯穿了民事案件的始终,可以说没有送达制度,案件就没办法推进,当事人的权利也无法得到维护。送达的含义可以概括为:送达是指法院按照法律规定将诉讼材料交给当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动。([(1)章武生:《民事诉讼法新论》,法律出版社,2002年版,第251页。])我国民事诉讼法及民事诉讼法解释对于送达的规定比较简单,并且操作性不强,为了适应送达的现实要求,各地在适用民事诉讼法的过程中制定了一些具体的操作规范。目前法律归于送达的规定主要包括了七种送达的方式,要求法院按照法律的规定将法律文书送达给相关的当事人。

我国在民事诉讼中的进步得益于我国对于权利保护的加强,在我国古代对于诉讼程序虽然有严格的规定,但是民刑不分,更没有专门的关于诉讼程序的规定,我国近代的民事诉讼法的修订运动是从20世纪开始,送达属于民事诉讼中的一个重要环节被确认下来。建国后,我国不断摸索通过不断摸索在法治道路上的经验,并且借鉴国外的相关规定,对我国民事送达制度进行了完善。经过1982年、1991年以及2007年、2012年的不断修订,《中华人民共和国民事诉讼法》基本成型,我国的送达制度也得以系统建立。

由于属于基本法的规定,送达制度具有其特殊的地位,并且在适用过程中有严格的程序性要求,对于送达特征的分析可以提升在具体送达工作中的理解,防止造成程序违法的后果。根据规定及学理分析,送达具有以下几个特征:第一,送达的主体只能是法院。通过对我国《民事诉讼法》的立法目的的分析以及对送达程序的规定可以得出,送达的一方只能是法院。在法律文书的交换过程中也有当事人向法院提交诉讼文书的过程,但是这个过程不能称之为送达,而只是当事人履行法定义务的一个过程。其中有一种送达方式是邮寄送达,虽然实际操作人是邮局,但是委托邮寄送达的确是法院,因此也没有突破法律送达主体法定的规定;第二,送达的对象是固定的,民事送达是法院向当事人及其他诉讼参加人送达法律文书的一个过程,在一件案子中送达的对象只能是本案的原被告及其代理人还有其他的诉讼参加人,不能是和本案无关的人员,否则会造成程序的不合法。同样对送法方式的规定中有一种送达方式是邮寄送达,在邮寄送达中被送达人的同住成年家属可以代为签收法律文书,这并不代表诉讼文书被送达人是同住的成年家属,其立法本意是成年家属有完全的行为能力,具有代理的性质,即是一种代收行为,送达对象依然是法定的;第三,送达的法律文书内容是固定的,对于主审案件的法官来讲,承担了诉讼文书的送达工作,而向当事人送达的法律文书只能是法律规定的文书,例如一方当事人提交的起诉状、上诉状、代理词及答辩状等,还有一部分是法院依职权制作的法律文书,例如开庭传票、举证通知书、合议庭组成人员告知书、当事人权利义务告知书、民事判决书、民事裁定书、民事调解书等,还有一些是法院的决定书,法院送达的文书内容不能突破这些内容范围,也不能将应当送达的文书忽略,否则也会造成程序的不合法,当事人提出异议的后果;第四,送达方式的法定性,我国对于送达的方式在《民事诉讼法》中有明确的规定,不能突破诉讼法规定的范围,需要指出的是,在民事诉讼法中规定的送达方式在实践中通常会有具体的操作规范以及操作流程,但是依然不能逾越民事诉讼法规定的七种送达方式。如果违反法律的规定对送达程序及送达的方式进行类推适用,也会导致程序的不合法,影响到诉讼程序的进行。

(二)送达在整个诉讼程序中的价值

1.符合公平正义的理念。公平正义是法律制定的最终价值,在人类发展的过程中对公平正义的追求一直没有停止,海洋法系对于程序法的重视就体现了对公平正义的追求,我国在从古代的民刑不分到近代部门法的不断完善,再到程序正义理念的不断深入发展,体现了法理中公平正义的要求。我国一直有追求实体公正的传统,这和民众的心理的追求也是一致的,但是随着社会的发展,法治的进步,民众对于程序公正的追求进一步加强,法律应当具有预见性,为了适应这种趋势,一个很重要的方面就是对程序法的严格规定,而送达制度作为程序法的重要一环也成为当事人和法院都重视的一个方面,送达程序的不合法可能直接导致当事人对案件审理的抵制。送达制度保护的一个重要的方面就是维护当事人的知情权,只有对诉讼程序、诉讼内容合法才能保证整个诉讼程序的公平,最终实现程序和实体的双重公正。正如1997年陈瑞华发表的《程序正义论》一文对程序正义的叙述一样,实体正义需要得到实现,但是程序正义也是不可或缺的,它有其独特的内在要求和价值。“公平、参与、知情对于当事人权利的充分尊重作为程序的内在价值构成了程序公平的全部内容”([(2)李季宁:《民事诉讼程序正义论》,陈光中、江伟主编:《诉讼法丛论》(共两卷),北京:法律出版社,1998年,第二卷,第58页。]),当事人参与诉讼知晓自己的权利义务方能有针对性地参与诉讼,并积极推动诉讼程序的进程,诉讼参与制度作为程序法的要求是整个诉讼程序的灵魂,也是公平正义理念的集中反映,送达制度作为在诉讼程序制度中的关键环节尤其应当得到重视,对送达程序的完善符合公平正义理念的要求。

2.符合对诉讼效率的追求。对于效率的追求不仅是社会层面的要求也是法理层面的要求,对于效率来讲在经济层面更有集中的体现,效率为经济的发展发挥了不可替代的作用。社会的不断发展让效率的作用渗透到了各个方面。上层建筑可以反作用于经济的进步,民商法、经济法在对经济的促进作用具有重要的意义,而且效率价值不断地渗透到案件中的其他领域,效率价值的实现逐渐成为对公平正义的一个重要考量。司法效率是指通过对司法制度的不断完善,在司法程序运行过程中让司法资源得到充分的发挥,并且不断降低司法成本,减少当事人的诉累。这也符合我国在司法改革过程中 “让人民群众在每一个司法案件中都感受的公平正义” 的 要求,这种公平正义的要求一个重要方面就是对司法效率的价值的肯定,“效率的概念反映行为的快速、有效,诉讼效率则是指诉讼程序中各种诉讼行为的速度及有效性”([(3)陈桂明:《诉讼公正与程序保障-民事诉讼程序优化的法哲学思考》,《政法论坛》1995年第5期,第30页。]),送达制度是诉讼程序中诉讼开展速度和有效性相结合的一个重要方面,如果送达无法顺利进行直接影响到诉讼程序的推进,也会导致当事人对法院审理案件的不满情绪,引发其他的负面社会影响。近些年来的信访案件有很大的比例是由于送达程序的不合法或者在送达过程中的缺陷导致的。

(三)我国现行送达方式存在问题及原因分析

送达制度的价值体现了当事人对诉讼程序的充分参与,要求法院保护当事人对涉诉案件参与的权利,知情的权利,让当事人充分了解自己案件的进展、案件包含的内容,要求被告和第三人知道自己是否涉诉,涉诉以后如何维护自己的权利,只有这样才能保证公平正义的实现。首先要求可以找到涉诉案件确定的当事人;其次要去当事人可以接收到法院的法律 文书以保护自己的权利的实现;最后要求整个诉讼程序快速推进,实现效率的价值保证双方当事人诉权尽快确定。既然送达制度是对当事人诉权的维护,为何在司法实践过程中送达一直成为“老大难”的问题,在通过不断的理论和实践的研究还不能保证送达程序的有效进行,成为了法官在审理效率上的绊脚石,也是导致很大法官成为涉访案件中的冤大头。公民权利意识的觉醒导致的不仅是法院审理案件的进步,也导致当事人对诉权的随意滥用,而由于法律的滞后性无法规制当事人的行为,也损害了司法效率的价值。笔者在基层法院的工作接触了大量的案件,对于送达难问题也有深入的体会,而且能理解法院在送达过程中的难处也能看到在送达过程中的弊端。对于送达制度在实践过程中存在的问题应当进行归纳总结,深刻剖析,不能进行畏惧困难,只有这样才能有针对性解决本地的送达难问题。

1.从当事人的心理层面分析。当事人参与诉讼在我国古代一直备受忌讳,有的当事人将参加过诉讼,尤其是作为被告当成了耻辱,这就当时在受到法院的诉讼文书后产生厌诉,避诉的心理。随着社会的发展,当事人的素质普遍提高,但是法治意识只停留在了解和逃避的阶段。当知道自己涉诉后,很多被告都进行逃避,这就导致邮寄送达当事人拒收,直接送达导致矛盾冲突的加剧,甚至发生肢体冲突,在这种情况下,法院表现出来的行为就很无力,法官在这种情况下也不能进行缺席判决,害怕矛盾升级,也不能强制进行送达,引起不稳定的社会因素。因此有些当事人选择暴力冲突来抵制送达程序,或者通过隔断与外界的联系,让法院无法联系到,即使联系到也态度强硬,完全不把送达人员放在眼里,也不告知现在的具体地址,导致案件一拖再拖。这种情况导致原告的权利无法得到及时的维护,也导致流行起避诉的风气,这种风气在社会广为流传,导致不良的司法影响,有的当事人甚至把这种行为作为自己在诉讼过程中的胜利来标榜,造成了恶劣的社会影响。另一个方面就是原告的不配合,在原告认为既然起诉到法院那么所有的工作就应当由法院来做,至于配不配和法院去找被告完全看原告的个人素质和心情,认为法院长期无法送达或者找不到当事人就属于收受被告好处或者不作为,这就加大了法院的送达难度,也导致送达人员心理上的反感,加深了彼此之间的矛盾。这种现象产生的原因除了当事人对诉讼程序的不了解,另一个也是法院工作方式也存在有一定的问题,如果当事人了解到出庭应诉是对自己权利的维护,如果不出庭应诉不仅丧失自己的辩护权利而且法院依然可以通过有效途径进行合法合理的送达,保证程序的合法,这样权衡利弊也会让当事人的心理发生转变。

2.从社会资源利用角度的分析。我国社会的的不断发展,人口流动的速度加快,但是社会管理体系并没有充分使用社会的发展,导致在管理人口过程中存在时间和空间上的空白,基层组织的作用没有得到充分的发挥。以大庆五区四县为例,大庆属于我国老工业基地,在油田发展初期集中了全国各地的大量人口,在如今企业转型的情况下由于对工业劳动力的需求减少,人口大量外流,而且有一部分人属于社会上所说的“候鸟”人群(冬季的时候迁居到南方生活,大部分人在南方购置房产或者长期租用房屋,夏季的时候又返回东北),这也是东北一个普遍的社会现象,这就加大了送达的难度。人口外流法院无法掌握外流的动态,户籍管理部门和基层组织也无法及时对人口流入和流出进行及时的登记,导致在送达过程中无法查询当事人的具体地址,即使可以查询到户籍也无法确定当事人的经常居住地和实际居住地,这也是社会管理混乱的方面。如今随着互联网+的兴起,大数据的应用和智慧法院的建设也让送达有了更多的科技支持。但是送达程序在社会层面遇到的问题依然不能忽视。从户籍管理角度来说,在现实的司法实践中存在公安户籍管理部门对于法院要求查询当事人的户籍信息存在抵制心理,认为能不能让你查询是我的权利,我可以不配合你,公安部分的户籍管理已经逐步实现了全国联网,但是而且在查询过程中还存在着只让查询本市区的户籍而不允许查询其他县市户籍的情况,或者只能让查询但是不允许留存证据的情况,这样增加了法院开展工作的难度。从房产管理来讲,我国房地产管理也在逐步在实现全国互联,公民在我国购买房产都需要各地互联互知,而公民房产信息也关系到送达的实现,可以对通过查询户籍送达无法送达进行适当的补充,但是房地产管理部门对于法院的查询也存在着区域限制,这也限制了法院工作的开展。从通讯领域来讲,我国电信行业现在基本已经实现了实名制的要求,根据工信部2016年的数据统计分析,我国手机用户在2015年12月底已经达到13.06亿户,手机用户普及率达95.5部/百人,而这个数量还在一直升高,法院和电信部门的合作关系到送达的效率,可以通过查询当事人的手机号码,提高直接送达、邮寄送达和电子送达的效率。根据最高人民法院《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的通知第十四条规定,对于移动通讯工具能够接通但无法直接送达、邮寄送达的,除判决书、裁定书、调解书外,可以采取电话送达的方式,由送达人员告知当事人诉讼文书内容,并记录拨打、接听电话号码、通话时间、送达诉讼文书内容,通话过程应当录音以备存卷备查。和电信部门合作的缺乏也导致了送达的不通畅。

3.从法院建设角度来分析。智慧法院建设和大数据的应用是司法改革过程中的重要内容,但是能真正实行的却非常有限,一些试点法院的建设和国内地方法院对送达方式的探索为我们提供了借鉴意义。但是基层法院的送达难,在技术革新和理念上的落后依然无法得以解决。从智慧法院建设来讲,电子送达和电话送达在应用过程中可以非常方面便捷,但是却无法使用,基层法院的法官通常会发出这样的感叹,联系到当事人,当事人就说一句我在外地没时间就不管了,再联系还是同样的话,如果可以直接通过电话录音和电子送达就好了。但是通常由于基础设施的不健全,无法按照法律规定对电话送达进行记录,无法留存送达的证据,这就导致这两种送达方式流于形式,而邮寄送达和直接送达面临的实际困难又无法解决。从人员配置来讲,在基层法院直接送达来说,大部分是法官助理和书记员或者法警来进行送达,而由于人员缺乏并且有时候在没有接触案件的情况了,法院工作人员进行送达时候对案件了解不清,对当事人的情况了解不清,认为送达就是暂时帮法官办案,没有负责人的意识,因此在送达过程中就很敷衍,而且由于缺乏专业的培训,可能还会引起和被送达人之间的冲突。另外很多法院工作人员认为,这只是工作而且不是我应当负责的事情,而工作时间的送达会占用法官及法官助理、书记员自己其他工作的时间,因此就比较抵制,在其他工作不减轻的情况下还要承担送达工作就会引发对送达的不满情绪,从另一方面来讲,在工作期间的送达有其弊端,由于大部分行业的工作时间一样,如果单纯在工作时间送达可能会出现多次送达不出去的情况,如果非工作时间例如下班后以及周末时间进行集中送达就可以提升送达的效率,由于法院工作时间的固定和工作机制的僵化导致很多工作人员对送达有厌烦情绪,如果让其周末送达更是不可能。在没有弹性工作机制和保障以及积极性的引导下,势必会让送达面临更大的困难。

二、“非正常”送达机制的建立

(一)“非正常”送达机制概念

“非正常”的送达方式当然是针对正常的送达方式来讲的,但是“非正常”的送达方式在正常送达中也都有涉及,本文选取“非正常”送达是为了针对基层法院实际困难而提出的建议,以求在实践中对基层法院的建设提出初步的设想,并不断取得进步。“非正常”的送达机制是指在现行法律法规及司法解释的规定范围内对现行送达方式所遇到的问题进行克服,推动诉讼进程,实现诉讼程序公正和效率的目标。主要包括对大数据的利用和智慧法院的建设,通过法院自我革新,内部管理的改变,构建符合地方实际的发展道路,以求实现司法资源的充分利用。“非正常”送达是在实践过程中形成的具有革新现有工作方式和方法的一种送达方式,对于推动法治进步和当事人权利实现有积极的意义。1.“非正常”送达方式的革新可以更好地实现公平正义,送达方式的革新从实质上来讲是为了当事人可以充分熟悉审判进程,除了有一部分当事人是为了逃避法律审判,还有一部分当事人在流动过程中由于客观因素无法收到法律文书,导致其权利无法得到维护,直到执行阶段或者执行完毕才知道自己涉诉,如果不穷尽送达方式,革新送达方法,势必会导致对司法权威性的损害和削弱,“非正常”虽然不能完全杜绝送达在现实生活中遇到的困境,但是可以减弱“正常”送达所带来的弊端,维护社会公平正义的实现。2.“非正常”送达的革新可以更好地促进司法效率的实现。随着社会经济的发展,社会矛盾出现在司法程序中的比率越来越大,人们遇到纠纷更倾向于要求司法部门进行解决,这就大大增加了司法的压力,如果不提升司法效率势必会导致当事人的不满情绪甚至对裁判文书的不认可,通过对资源整个和工作方式的改变可以提升司法效率,效率的实现也是促进了公平正义的实现。3.可以提高案件审判的质量。法官的压力主要来源于案件量的增加导致案件审理的压力还有结案率的要求,对于一个法官来讲案件可以正常送达对于其审理来讲具有至关重要的意义,否则在送达上浪费的时间可以让一个法官精疲力竭,对送达机制的革新可以让法官从送达的压力中解脱出来,可以投入更多的精力对案件的实体进行审理,提高审判的质量。

(二)构建“非正常”送达机制

非正常送达机制依然具备正常送达机制的特征,例如主体法定、客体法定、内容法定,但是也有其自身的一些要求。构建“非正常”机制需要社会机构的通力配合,需要法院内部工作方式的不断革新,主要表现在:

1.要求对社会资源进行整合。阿里巴巴董事局主体马云讲:“谁掌握了大数据,谁就掌握了未来”。大数据时代已经来临,对海量数据的收集对于一个经济体的发展至关重要,同样对于司法改革建设来讲也是一样,对大数据的应用可以对于提高司法效率有重要的促进作用,而送达程序中对大数据的应用对于法院来讲是一个突破口。法院对大数据的整合不仅对于送达有益,对于执行程序也有重要的作用,但是对大数据的应用一定有一定的监督程序,防止对大数据的滥用导致对个人隐私的侵犯,需要建立起领导负责制,严格控制对个人数据的查询和利用。

如同审判工作一样,审判绝对不限于在开庭时候的几十分钟,而在于整个诉讼流程中进行体现,如果准备工作没有做好,那么在具体的审判工作中就会漏洞百出。而送达机制的改革也要求准备工作的不断革新,要对关于送达的资源进行整合利用,充分加强各部门之间的配合,将户籍信息、房产信息、移动通讯以及互联网信息充分利用,构建法治社会需要各个社会机构的协同努力,方可以构建法治的网络,充分保障各方当事人的权利利益。大数据要求不仅是对法院在诉讼流程中对案件当事人信息的采集还包括在案外对涉案当事人信息的采集,会同公安局户籍科、房地产管理部门、三大移动通讯商和互联网购物平台对当事人信息进行采集并形成机制化的送达流程,逐步穷尽送达方式,保证送达的正常进行,并不断更新信息,保证信息的互通。例如利用法院对当事人案件信息的采集,和互联网购物平台合作,将按照规定需要在互联网公布的案件信息通过和当事人互联网购物信息进行互通,可以确定当事人居住信息,为法院送达提供便利。

    2.要求法院提升技术水平,保证送达方式的多样化。2016年1月29日,最高人民法院信息化建设工作领导小组举行2016年第一次最高人民法院院长、信息化建设工作领导小组组长周强主持会议并讲话,首次提出建设立足于时代发展前沿的“智慧法院”,随着司法改革的推进智慧法院的建设也取得了新的紧张。依托于智慧法院建设的契机,对于送达机制的进一步完善有重要的意义。在送达方式中电子送达在很多的基层法院只停留于条文的规定中,而最高院印发《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的通知中电话送达也只停留在文件中,一个很大的原因是由于法院没有建立起电子送达和电话送达的系统,所以即使能联系到当事人,但是无法对送达的过程进行记录,大部分基层法院的法官不会利用电话进行送达,防止案件到二审法院的时候发回重审。智慧法院的建设为契机,建立起行之有效的电子送达系统,电话记录系统,并附于案卷中,保证有相应的记录,留存证据,并充分利用大数据的信息,多管齐下实现智慧法院的真正智慧化。

3.要求法院内部创新工作机制。正常的送达机制在按照法律的规定无法送达后僵化于法律法规的内容,对实践中要求工作方式的变革没有积极能动性,怕“逾距”,不敢大刀阔斧的施行,尤其是基层法院在内部建设中受制于传统的工作思路,而“非正常”的送达机制正是要去突破常规做法,并形成长效机制,让送达有一个具体的操作流程,穷尽送达方法,促进送达方式的作用得以充分体现。在司法改革初期,很多地方基层法院设立了送达组,但是在运行一段时间后就无疾而终,其中的原因一方面是法院对送达工作的不重视,认为可以直接适用法律的就不用创新工作方式,以至于很多案件都是通过公告送达,导致在二审中和执行中造成法院和当事人之间的矛盾,削弱了司法的权威性。法院不仅要设立送达组并入诉讼服务中心,要求送达组人员要有责任感,政治素养和法律素质高,制定送达组的送达流程,实行有弹性的工作时间,利用好下班时间和节假日时间进行送达,通过节假日集中送达的方式提高送达效率,打造一支不怕苦不怕累的队伍,并建立一定的绩效考核机制,提升送达人员的积极性。留置送达一直在送达过程中由于法律规定要求基层组织见证的的限制导致留置送达的规定成为一种形式而无法具体实施,应当扩大见证人的范围,送达人员要配置好单兵作战装备,对现场情况进行录音录像,记录送达的情况并附卷,让送达真正发挥其效力。送达组要建立与各基层组织、工商行政部门、人民调解委员会、司法服务中心以及物业机构的联系,让“非正常”制度体系化、制度化、常态化。

 
 

 

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