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关于环境资源审判有关问题的研究

  发布时间:2019-05-10 09:26:55


 

一个时期以来,环境污染纠纷在我国呈快速递增趋势,2002年至2011年,全国法院受理各类刑事、民事、行政环境一审案件118779件,审结116687件。其中,受理破坏环境资源保护刑事案件81761件。因环境问题引发的群体性事件也以年均29%的速度递增,由此可以看出人民群众对环境污染问题的高度关切,对生活环境受到破坏的极度愤怒,某种程度上环境污染问题已经成了影响地方改革发展与和谐稳定大局的重要因素。特别是长期积累的资源环境问题集中性“报复”,环境突发性事件呈现井喷式增长,自松花江水污染事件以来,全国各类突发环境事件共计76万起,相当于平均每两天就发生一起,场景令人痛心、数据让人揪心。改善治理在局部,破坏恶化在整体,治理能力远远赶不上破话恶化的速度,生态环境质量每况愈下。仅在2009年,据环境保护部统计,其处置的环境突发事件仅有171起,其中包括水污染事件80起,大气污染事件61起,土壤污染事件16起,固体废弃物污染3起,海洋污染事件2起和其他类型污染事件9起,虽然总量比2008年增加了26.7%,但同全国发生的巨量环境突发事件相比,仍然杯水车薪,起不到根本性的保护作用,也很难从根本上扭转环境恶化态势,同时这也警示我们,如果继续以传统审判机构的划分来处理环境污染问题,是完全无法应对数量如此巨大并逐年增长的环境案件的,最终必然致使大量的环境案件得不到解决。

与此同时,在环境案件诉讼过程中也存在诸多难题,比如,环境破坏的损害行为发生后往往很难立即看到损害结果,甚至有的损害结果需要经过很长时间的积累或转化才能暴露出来,但由于在审判过程中所依据的有关于诉讼时效、举证规则等规定并不适应环境案件的这种新特点,在诉讼主体的确定、管辖权限的确定、调查取证等方面都存在难题,加之环境污染影响面较广、专业性较强,现有专业力量不足以支撑如此量大面广、专业度高的环境问题处置工作,从而使受害者的权益常常难以得到有效维护。

当前,妥善处置环境资源问题,关键是要牢记责任使命、强化履职担当、加大执行力度,加强对涉及环境资源保护刑事案件的审判力度,依法严惩污染环境、乱砍滥伐、滥捕野生动物、乱采滥挖矿产资源、非法占用农用地、制污排污、非法处置进口固体废物、擅自进口固体废物等污染环境和破坏资源违法犯罪行为;严厉惩治环境监管失职犯罪;对造成环境污染严重后果的投放危险物质犯罪、重大安全责任事故犯罪、以及受害群众较多的涉众型案件,积极配合有关部门做好善后处置工作,畅通司法救济渠道,完善司法便民措施,依法及时受理环境资源保护民事案件;积极审理与土地、矿产、草场、林场、渔业、水、电、气、热力以及海洋等环境资源保护相关的物权、合同和侵权案件,特别要加强对污染土壤、污染水源等环境侵权案件的审理,做到有法必依、执法必严、违法必究,坚决遏制资源环境污染问题蔓延恶化趋势。

一、充分发挥人民法院审判职能作用

   (一)环境资源案件审理过程中的不足

    2016年,全国各级法院审结一审环境资源案件13.3万件,最高人民法院专门制定了为绿色发展提供司法服务的意见,还会同最高检察院制定办理环境污染刑事案件司法解释,依法制裁乱垦滥伐、破坏耕地、污染环境等行为。尽管如此,在环境资源案件的审理中还存在许多困难和问题。例如:

1、专业人才缺乏。很多法学学生会将主攻方向放在比较贴近生活的民法、刑法等领域,研究环境保护法的人才较少,致使专业人才极度缺乏,在实际审判中,专业的环境保护法法官亦是屈指可数。究其原因,一方面是当前环境保护法未形成体系,法律制定不够完善,加之涉及领域广,专业性强,使想学习的人常有无从下手的错觉。另一方面,环境保护诉讼程序有待进一步优化,因为环境诉讼有很强的实效性,环境污染就相当于人生病,需要及时救治,当然自然环境需要及时治理,否则可能导致污染范围扩大,导致治理难度增加,污染环境的证据遭到破坏无法固定。

2.案件管辖权分散。根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和其他相关司法解释的规定,案件管辖从“横向”“纵向”分为地域管辖和级别管辖两大类,并对应形成了一般地域管辖、特殊地域管辖、提级管辖、移交管辖、协商管辖、指定管辖以及先立管辖等一些列民事和行政管辖制度,但在现行诉讼管辖制度的实际运行中存在着行政权对司法独立的制约、司法地方化等问题,地方政府的政绩冲动干涉了环保司法实践的正常开展,影响了诉讼职能作用的有效发挥,导致了对破坏资源环境现象制约不够、制止不力。因此,要解决好环境资源保护案件就须在原有管辖制度的基础上另辟蹊径,例如实行“环境资源保护案件跨区集中审理”,这对于打破条块制约、强化司法实践,推动法院依法独立行使审判权、依法保障当事人诉权,具有重要意义和作用

3.诉讼主体不够明确。《民法通则》第一百二十四条规定,违反国家保护环境、防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。《环境保护法》第四十一条第一款规定,造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。但环境是公共资源,环境污染往往不仅给企业、个人造成损失,亦给国家造成重大的损失,此时国家是否可以作为受害人,享有请求权,提起环境污染损害赔偿之诉?《海洋环境保护法》第5条规定,国家环境保护主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、沿海县级地方人民政府有关部门等有负责保护海洋环境和资源、防治污染损害的职责。由此可见,上述部门在海洋环境污染损害中都有权提起索赔诉讼,但《环境保护法》对除海洋问题的其他案件并没有作出规定。另外,保护生态环境是全人类共同的义务,那么诉讼主体除了国家的相关部门,环境污染的简介受害人或者非受害人是否可以提起环境诉讼,相邻国家相关部门或者公民是否可以提起相关诉讼,诉讼依据和程序也有待制定和完善。

(二)保障法院依法独立行使审判权的重要意义

实行案件集中管辖最直接的成效就是审判管辖区域与行政管理区域分离,法院没有了后顾之忧,在很大程度上可以防止和排除地方非法干预,为法院依法独立公正审理案件提供了保障机制,对确保司法实践取得实实在在成效,发挥应有作用,意义重大而深远。

1.有助于保障当事人诉讼权。

环境污染案件大多数涉及的都是污染排放超标等工业行为,而工业化又是行政部门力推的招商引资的行政活动。因此,法院如果立案,就要承担行政干预的风险,从而不愿受理此类案件,再加之案件调查难度大,涉及范围广,专业性强,使很多法官望而生畏,影响了受害者通过法律途径维护合法权益。实行案件集中管辖,有效解决了司法被地方行政权力干预的问题,使得环保相关法律法规可以在不受地方利益集团干涉的情况下公正有效得以贯彻落实。由于在人、财、物上不受地方制约,也打消了法官的重重顾虑,可以放开手脚去审理,这对于调动法官处理此类案件积极性,保护相对弱势的受害者一方,具有重要意义。

2.有助于统一裁判尺度,保障司法的统一性

   在诉讼管辖制度和模式下,各基层法院都对环境类案件有管辖权和审理权,案件处于分散审理状态。但由于不同地区、不同法官对环境保护的重视高度不同,对法律的理解深度不同,对司法裁量权的处置角度不同,经常导致同类案件的裁决大相径庭,影响了法律的严肃性和统一性,影响司法公信力。实施“环境资源保护案件跨区集中审理”,在一定区域内统一管辖权,减少人主观因素对司法实践的影响,有效解决因地域、法官不同造成的司法审判结果不同的问题,统一裁决尺度、压缩弹性空间、彰显司法权威。

   (三)审判规则及适用法律问题

    1.环境污染侵权责任的归责原则

    环境污染侵权适用无过错原则。在我国,环境侵权民事责任是采取无过错责任原则,其法律依据为《民法通则》第一百二十四条规定,违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。根据我国《民法通则》第一百零六条和一百二十四条的规定,民法通则是将环境污染作为一种特殊侵权行为使用无过错责任原则,除了民法基本法之外,有关环境保护的基本法均规定了无过错责任原则。《环境保护法》第四十一条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。”没有区分该污染行为是合法还是违法,是故意还是过失,就是说,只要造成污染除法律规定免责外均要承担责任。《环境保护法》第四十一条第三款规定:“完全有不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施,仍然不能避免造成环境污染损害的,免予承担责任。”《水污染防治法》第五十五条第三、四款规定:“水污染损失有受害者自身的责任所引起的,排污单位不承担责任。”《海洋环境保护法》第四十三条规定:“完全属于下列情况之一的,经过及时采取合理措施仍然不能避免对海洋环境造成污染损失损害的,免予承担责任:(1)战争行为;(2)不可抗拒的自然灾害;(3)负责灯塔或者其他助航设备的主管部门在执行职务是疏忽或者其他过失行为,安全是由于第三者的故意或者过失造成污染损害海洋环境的,由第三者承担赔偿责任。”《海洋环境保护法》开创了我国环境污染无过错责任原则的先河。从以上我国环境立法关于造成环境污染者承担民事责任的条件来看,在环境污染损害赔偿中,只要污染环境造成危害的,不管行为人主观上有无过错,也不管行为人在客观上是否违法,都要承担赔偿责任。

    2.环境污染侵权责任的构成要件

    我国法律确定的一般侵权责任的构成要件为侵权行为、行为的违法性、损害事实、损害事实与侵权行为之间的因果关系。我国对环境污染侵权适用无过错的归责原则。无过错归责原则在一定程度上减轻了当事人的举证责任。1、实行无过错责任无须证明加害人在主观方面的过失。没有过错,也要承担责任是中国民法学界对无过错责任的普遍理解,这在我国《民法通则》第106条三款也有规定,即没有过错,但法律规定应当承担民事责任的,应当承担民事责任。2、无须证明加害行为违法或者具有违法性。现实中由于排放污染物的行为是企业合法、正当从事生产经营活动的组成部分,所以其行为并不违法,且中国学者对于承担无过错责任的行为是否具有违法性一般也持否定态度。因此中国的环境污染防治立法在赔偿责任的规定上没有“违反本法”字眼,这也可以说明行为可以不具有违法的属性。故而,环境污染侵权的构成要件为侵权行为、损害事实、因果关系。

   (四)设置专业环境资源审判庭

    1979年我国出台《环境保护法》(试行),它标志着我国环保逐步朝着法治化方向进步,这在环境法的建设和环保事业中具有里程碑式的意义。但与普通的民事、刑事、行政案件不同的是,环境诉讼案件具有专业性、公正性和权威性等自身不足的特点。因此,我国在设立环境纠纷专门审判组织上都积极探索并进行实践,目的是为及时有效地解决因环境问题引发的社会矛盾和纠纷。为了与现有的环境诉讼处理模式相融合,提升环境诉讼的处理效率,完善环境诉讼的司法救济体系,我国于2007年建立了中国历史上第一批真正意义上的环境法庭,即设立的贵阳市中级人民法院和清镇市人民法院的环境保护法庭。到目前为止,全国相继设立了180个环境法庭,这些法庭在审理环境资源案件过程中发挥了积极作用,主要有以下两个方面:

1.促进环境司法更加专业、公正、权威的作用。环境法庭的专业性较高、公众参与程度广,并采取专家证言采信制度、环保法律意见书提前介入制度、环境司法工作人员培训制度、环境诉讼制度以及环境案件回访制度相结合的机制,

2.解决环境诉讼问题更加高效、便民的作用。 必要时可设巡回法庭,就地解决问题加强环境资源审判机构与立案、执行和审判监督机构之间的工作衔接,加强上下级法院之间的信息通报和业务交流。

   二、大力加强环境资源审判队伍建设

  (一)加强环境资源审判队伍的思想政治建设。按照习近平总书记提出的“五个过硬”的标准,结合环境资源审判工作的政策性与专业性要求,强化队伍的政治意识、大局意识、群众意识、国情意识、稳定意识,确保环境资源审判工作为党和国家工作大局服务。

  (二)加强环境资源审判队伍专业化建设。按照环境资源专业审判要求,适时引进人才,注重培养人才。加大环境资源审判队伍的培训力度,学习环境资源专业知识,研究审判疑难问题,更新司法理念,提升司法能力,努力打造一支政治强、业务精、素质高的专业化环境资源审判队伍。

  (三)加强环境资源审判机构领导班子建设。选优配强环境资源审判机构领导班子,增强领导班子把握环境资源审判工作全局和破解环境资源保护实践难题的能力,提高领导班子集体决策能力和整体合力,形成讲政治、顾大局、有凝聚力、有战斗力的领导核心,为全面加强人民法院环境资源审判工作提供坚强的组织领导。

    三、将司法与行政紧密结合

    大力推进环境民事公益诉讼,充分运用司法建议促进环境执法。积极推动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协调机制,使司法与行政存在的不仅仅是干预的关系,更是合作的关系。防范大于治理,环境案件到法院寻求法律救济是事后救济,很多资源生态的破坏是不可逆的,因此就需要行政机关在环境污染前、在企业审批时就将环境问题作为重点来考虑、规划,制定相应行政处罚法规,提高其违法成本,从源头治理。最后,加强与环境资源保护行政执法机关和司法鉴定主管部门的沟通,推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制。

    四、联系人民群众,加强用法律保护环境的意识

随着经济的快速发展和物质生活水平的日益提高,广大人民群众的环境资源意识正在逐步增强,对于洁净的水源、清新的空气、安全的食品等良好生态环境和优质生态产品的需求越来越迫切,要求参与环境资源保护的呼声也越来越高。面对新的形势和任务,各级人民法院要认真学习中央关于加强生态文明建设的新思想、新论断,统一思想认识,全面加强环境资源审判工作,以法律的手段制裁污染环境、破坏生态等违法行为,切实保障自然资源和环境保护制度的落实,维护人民群众生命健康,促进社会和谐安定,推动经济社会可持续发展。

  生态文明既可以是人类在处理人与自然关系中所取得的积极成果的总和,也可以是一种更高级的社会形态。生态文明建设的实现不仅需要相应的理念和价值追求的更新,也需要完善的法律保障。经过40年的改革开放,我国已经基本建立了生态文明建设的法律保障体系,但其体系的构成、原则的组成、制度的建设尚存在不系统、不完整、不适应、不科学的问题和缺陷。构建生态文明建设法律保障体系,从法律框架体系上,应当制定以《生态文明建设基本法》或《环境保护基本法》为龙头,以污染防治、资源保护、生态保护、资源和能源节约法为分支的完整体系,在所有立法中贯彻生态优先、不得恶化、生态民主、共同责任的基本原则,并分别从预防、管控、救济三个维度建立起完善的生态文明建设法律保障制度。“山水林田湖是一个生命共同体”“绿水青山就是金山银山”“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”

 

 

责任编辑:麻梦琳    

文章出处:杜尔伯特蒙古族自治县人民法院    

 
 

 

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