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优化营商环境视野下法院审判管理改革路径探析

发布时间:2018-11-15 15:53:43


    司法是公平正义的最后一道防线,一个地区营商环境好不好,离不开司法的保障。从完善法治化营商环境这个角度看,司法审判管理中存在一些共性问题,如司法机关的管理体制不合理;司法监督制约机制不健全等等。现阶段我国处于社会转型期,社会矛盾多发,大量诉讼案件涌入法院,民众的司法需求越来越大,法院的司法供给明显不足。司法资源有限与诉讼案件剧增冲突凸显,在推行法官员额制改革的大背景下,试图通过盲目增加法官人数解决“案多人少”问题也不切实际。面对当前司法现状,将有限的审判资源集中于核心审判事务,使法官从繁杂的辅助事务中抽身,专司案件审理,以提升案件审理的绩效,从而最大限度地优化审判资源不失为一种合理的方案。对此,审判管理起到举足轻重的作用。而现行审判管理实践中存在着束缚法官手脚、干扰司法独立、行政色彩浓厚等诸多弊端,因此,审判管理应成为司法改革的重要内容,并着力于审判活动的“司法性”,遵循现代人本管理发展方向,以审判为中心,对审判管理进行从理论到实践的重新定位。

关键词: 审判管理  现状  弊端  理论思考  

一、审判管理的理论基础

(一)审判管理的概念及范畴

无论理论界还是实务界以及域外多国的实证经验均表明,法院审判工作离不开管理,但怎样管理,不同国家、地区各不相同,理论界和实务届尚存争议。在阐释“审判管理”的概念之前,先厘清何为“管理”。管理是指“人们为实现一定的共同目标而对被管理对象进行的计划、组织、指挥和控制活动的总称”[《中国百科大辞典》,华夏出版社1990年版,第363页。]。美国管理学大师托尼·布漆尼特把管理定义为:“管理是筹划、组织和控制一个组织或一组人的工作” [ 托尼·布漆尼特著:《管理理论与原则》,四川社会科学出版社1986年版,第1页。]。马克思认为:“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动,都或多或少地需要指挥,以协调个人的活动,并执行生产总体的运动。”此外,“凡是直接生产过程具有社会结合过程的形态,而不是表现为独立生产者的孤立劳动的地方,都必然会产生监督劳动和指挥劳动。”由此表明,凡有组织、凡有较大活动就必有管理。

审判是法院对案件进行审理和判决的总称,是诉讼程序的中心阶段。审判工作显然是需要多人参与的共同劳动,当然离不开管理。所以,审判管理是人民法院负有审判管理职责的机构和人员以审判活动及与审判活动相关的事务为对象,按照司法规律和原则的要求,通过对审判权及审判权运行方式的监督和制约,实现对审判公正、高效、廉洁保障的一系列活动的总称,是社会管理的重要组成部分。[ 杨飞:《略论审判管理改革的发展与走向》,载《广东培正学院学报》2011年12月第4期。]必须指出的是,审判管理不等同于案件管理,凡与使审判执行活动需公正、高效、规范运行有关的活动,都属于审判管理的范畴。由于“审判管理”问题具有较强的实践运用行性,所以对该问题的研究大多以实践研究为主,研究主体也以实务界居多;审判管理的理论研究则相对滞后,一定程度上影响和制约了审判管理实践的发展。[ 周继业:《审判管理理论研究的重点和方向》,载《人民法院报》2012年6月13日第005版。]

(二)审判管理权的性质

审判权是一种判断权,以公正为首要价值,法院作为审判机构,应以审判权为中心。但包括审判权在内的任何权力都要受到监督和制约,审判权在实践中的运行呈现出多环节的特征,在不同环节的具体权力分布也不尽相同,为了保障审判权对公正、效率等价值诉求的实现,需要对审判权运行过程进行有效协调,审判管理的存在也就理所当然。就审判管理来说,如果因为实行不符合现代审判权组织构造原理的审判管理体制而损害了法院系统作为司法裁判机构所应该遵循的基本原则和运作规律,那么其存在的合理性、可行性与正当性就要受到质疑。[  杨知文:《法院组织管理与中国审判管理体制的建构》,载《河北法学》2014年10月第10期。]一种权力运行机制的设计受制于权力的性质、功能及其目的。审判管理权是从属于审判权的辅助性权能,不能超越审判权而独立存在,更不能取代审判权,两者权力制衡,互相监督。审判务管理权对审判权既是服务,也是制约。这就决定了对审判权的内部管理不仅要符合现代社会正规组织控制的一般原理,又要能够切合保障审判权以其自身的法则有效运作的目的。

二、当前法院审判管理存在的主要问题

1.行政化色彩浓重

审判权与行政权是两种不同的权力,具有不同的价值取向: 行政权带有主动性,强调主动追究,审判权具有被动性,强调“不告不理”;行政管理实行等级制,而审判则强调独立审判;行政权运行实行首长负责制,审判权运行实行法官独立制。而法院的审判管理完全仿效行政管理的模式,形成庭长、院长越权的逐级审批、层层把关的行政首长负责制,而参加合议庭、独任审判员的法官只有审理的义务,没有裁判的权利。从审判管理权的运行机制看,由院长、庭长审批、决定具体案件的做法,本质上是一种以“服从上级”为核心的内部行政管理活动,它使独任庭与合议庭在法院内部称为被领导者和被管理者。法律所赋予的审判权在这里被分解为“审权”与“判权”,前者属于法官,后者却让渡于作为法院行政长官的庭长和院长,庭长、院长成为事实上的一种审判组织。

2.管理部门混同

审判管理职能的履行离不开一定的组织。在司法实践中,还有不少地方法院的审判管理部门不是单设的,而是与审监庭等机构合署办公的,而不管是单设还是合署办公,很多地方法院都是由审管办、立案庭、审监庭、研究室、办公室等部门共同承担审判管理工作,由于对于组织目标的整体把握、组织职能的分解和组织的协调存在偏差,使得完整的审判管理工作被强行分割开来,造成职能分散、多头管理, 不能形成整体合力,难以最大限度发挥管理作用。在管理学上,主体与对象混同而不分离,主体与对象的地位完全“平等”,不论管理过程公正与否,管理结果都容易受到质疑,管理者的权威往往无从发挥,其结果是造成了审判管理工作中的相互推诿和多头管理,制约了审判管理绩效的提升。

3.管理方式的陈旧

先进的审判管理方式是提升审判管理绩效、实现科学管理的重要支撑。当前, 我国法院审判管理的方式还较为陈旧,这在相当程度上制约了审判管理绩效的提升。审判管理方式的陈旧化,在当前主要表现为两个方面:一方面表现为审判管理信息化建设的滞后。应该说,随着信息化建设的推进,大多数法院对审判管理的信息化建设给予了关注并积极推进。然而,由于不少法院对审判管理信息化建设的理解仍然存在一定的偏差,一些法院在重视审判管理信息平台和软件建设的同时却忽略了审判管理信息化的内容设计和及时更新,另有一些法院忽略了信息化队伍的建设,使得审判管理信息化的功能难以充分发挥。另一方面表现为审判管理方式的静态化。尽管当前关于审判管理主体的多元性、作用的全过程性已经成为共识,然而,在审判管理实践中,往往侧重的是审判管理过程中的某个环节,而不是整个过程。具体说来,不少法院的审判管理主体对于事后的监督评查较为重视,对于事前的预测和事中的动态管理则重视不够。实际上,这仍然是一种静态的审判管理方式,忽略了审判管理的动态性。

4.背离审判规律

审判管理的主要目标是服务司法审判,更好地践行司法公正。然而,由于对审判管理属性认识不清和审判管理职能定位不准,当前我国法院的审判管理权力存在行政化的倾向,对司法效率的追求已经影响到司法公正的优先地位。例如,在对审判绩效的考评上,本应将合法性和公正性摆在第一位,确立公正优先、兼顾效率、效果的原则,然而审判管理实践中,一些法院在审判绩效的考评中设置了过于繁杂的指标,致使法官压力增大、职权弱化。由于审判绩效考评过于强调排名,致使被评估的法院或其部门为能获得较好的排位名次,采取了一些背离审判工作规律的做法,甚至弄虚作假。审判管理对审判活动的监督不能损害法官公正司法所必须的最低限度的独立性,但当前一些法院的审判管理活动已经超过了这一限度。[ 易承志《优化法院审判管理的新思考》载《理论探索》2012年第5期。]

三、深化审判管理改革的几点思考

审判管理权应当对审判权表示必要的尊重,对审判权的管理应当符合司法规律,不能将审判管理简单地等同于命令服从式的行政管理。在坚持依法管理的同时,还要保障审判权依法独立行使。当然,尊重司法规律并不意味着完全排除审判管理中的行政化因素。因为这样不符合审判管理的性质,也不符合我国目前的司法实际,而且会影响到司法判决的社会效果。因此,审判管理工作既不能过度行政化(如超越或取代审判权),也不能完全剔除行政化因素,而是应该在尊重司法规律的前提下寻求审判权与管理权之间的一种平衡,并且也在加强服务型管理方面下足功夫。[ 崔永东:《审判管理中的问题及其解决途径——首届司法管理学研讨会征文综述及相关思考》,载《中南大学学报(社会科学版)》2014年2月第1期。]

1.重塑人本理念:命令制衡型管理转向服务协同型管理

在法理基础层面,应坚持以人为本理念,实现由命令制衡型管理向服务协同型管理的转变。纵观管理理论的发展历程,已经历了古典管理、行为管理、信息化管理和人本管理四个阶段。当今社会,人本主义理念已被越来越多的管理者所认可和接受[ 杨志著:《人本管理》,石油大学出版,1999年版,第23页。]。重塑审判管理理念,应将审判管理定位为“人性化、服务型”管理。审判管理应坚持以人为本,应以法官为中心,关注当前法院的突出问题,如案多人少的矛盾、法官的压力与焦虑情绪,关注法官的人格和心态培养,注重整合司法资源,完善激励约束机制,调动被管理者的积极性、主动性。要高度关注司法相对人,牢固树立“为人民司法”的理念,着力引导司法相对人的诉讼行为,并把为司法相对人提供公正、便宜、高效的司法产品作为第一要务。要切实转变以前的管理模式,过去的审判管理,要么强调命令,要么强调制衡,审判管理决策行政化,对审判质效指标作硬性要求,工作目标层层设定,指标要求层层下压,并且只重过程不重结果,同时过多的制衡之举,容易导致法官瞻前顾后,不能独立行使审判权。审判管理应坚持法官人格独立化,充分尊重法官主体地位,多一些“柔性管理”,在审判管理中逐步引入和建立起一种“承诺型”模式,通过目标的承诺和持续改进来实现目标。审判管理应坚持于服务审判的原则,审判工作是法院的核心工作,所以审判管理应坚持“一切有利于审判、一切服务于审判”的基本原则。审判管理的服务职能要围绕法院的审判活动,以审判工作为中心开展,应遵循司法的基本规律,适应审判工作的特点,尊重和保障审判权依法行使。审判管理专门机构与其他业务机构之间是平等的伙伴关系,在实施审判管理中,不能以管理者地位必须高于被管理者为前提,否则会使审判管理改革又回到行政化管理的老路上去。要由单纯以考核排名、处罚扣分、大要案介入为主要方式的管制型管理向以评查分析、总结经验、及时引导为主要内容的服务指导型管理方式的转变。[ 同脚注②]

2.回归本来面目:混同型管理转向专业性管理

在职能定位方面,应当回归审判管理本来面目,由混同型管理向专业性管理转变。以往的审判管理是混同型管理,既有夹杂司法行政管理职能的情况,也有不区分司法性审判管理与行政性审判管理的情况,造成院、庭长的司法性审判管理的行政化问题,粗暴干预法官办案,同时也存在专门机构的行政性审判管理的司法化问题,不当介入审判过程。审判管理的服务要体现专业性,这里的服务不是指法院的后勤保障,那是司法行政部门的职责,也非“保姆式”事无巨细的服务,而是服务于审判工作的全局。审判管理的专业性系于审判活动这一专门性活动,以直接或间接作用于审判权为根本特征。它集中体现在司法性审判管理中,同时与行政性审判管理也不矛盾。专业性是审判管理的业务特点,行政性是此类管理本身的应有属性,二者相互

依存,相互促进,审判管理专门机构与其他业务部门之间是平等的权力制衡关系。审判管理应始终关注司法能力的提高和司法资源的配置。若只抓案件管理,忽视司法能力的提高,必然使审判工作缺乏后劲和潜力。应当一手抓案件管理,一手抓法官司法能力的提高,并以司法能力提高促进办案水平提升,保证司法活动的后续发展。同时,近年来的“诉讼爆炸”现象使法院背上“案多人少”的重负,案件大幅上升与司法资源相对有限的矛盾较为突出,而司法资源不能无限扩

充,传统管理方式如增加个案投入、人员编制和审判设施无法解决根本问题。审判管理要重视司法资源配置,重构司法正义观念,将司法成本纳入评价体系,如构建多元化的纠纷解决机制以缓解司法压力,区分案件性质以实行案件繁简分流,强化流程管理 , 形成审判活动的规模化等。

3.创新管理机制:分散型管理转向集中型管理

在机制层面,建立审判管理专门机构,实现行政性审判管理由分散管理向集中管理转变。要顺应审判管理改革发展的趋势,在充分发挥原有的司法性审判管理主体作用的基础上,整合行政性审判管理主体,加快建立审判管理专门机构。建立以审判管理委员会(或党组)为领导核心,审判管理办公室为组织协调平台,各审判业务部门和全体法官共同参与的审判管理工作机制,实现由院长的宏观管理、审判管理办公室的中观管理、庭长的微观管理、法官的自主管理构成的相辅相成、相互促进的管理体系。

结语

审判管理改革是一个历久弥新的话题,在当下中国的法治格局中承载着司法权及司法机关凤凰涅槃的新希望。但是,做正确的事情比正确地做事情更重要,只谈“加强”而不论“为何加强,如何加强”只会导致新一轮的司法盲动。所有的改革必须以正确的理念和科学的方法为指引。我们期望,笔者描绘的人性化的、专业性的、服务型的和以建立审判管理专门机构为基础的多层次的审判管理,能够为当前正在蓬勃发展的审判管理改革提供新的路径和方法,更希望能以审判管理之桨来推动人民法院之舟在当下中国破浪前行。

                                      (作者:唐洪旺,单位:大庆市红岗区人民法院调研室副主任)

 
 

 

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