大数据云计算背景下，司法改革不断地深入推进，作为改革重要内容,法官员额制改革在全国范围内得以铺开，并通过考试、面试等程序，使一批相对优秀的法官进入员额，专司审判。顶层设计明确规定了员额法官数量不得突破政法编制的39%，这势必造成部分法官无法入额而成为非员额法官。改革坚持走法官正规化、职业化、专业化道路的同时，还必须正视司法改革过程中存在的突出问题，坚持问题导向，积极探索非员额法官协助办案新模式，最大限度激活法官员额制。
一、关注司改阵痛期：非员额法官协助办案的现实需要
员额制改革是实现法官职业化、专业化、精英化的必由之路，也是落实司法责任制的基石。①其源于政治体制改革的顶层设计，需要与基层实践创新相结合，探索适合基层司法的具体路径。目前全国各地法院纷纷改革试点，有的省份试点还实现全覆盖，如吉林省。因此，各地员额改革纷繁复杂，并无统一固定模式。试点表明，非员额法官转岗或留任在审判部门成为法官助理的居多，并成为协助员额法官办案的重要力量。原本具有法官身份的他们，却因改革而只能协助办案，其角色的转换将经历凤凰涅槃般的煎熬。各试点法院在非员额法官协助办案中，存在诸多的困境甚至是瓶颈问题，需要在改革中加以消化和解决。
(一)遴选过程自愿入额取向与改革意图的冲突
具有法官身份的人员，按照改革方案经过考试考核程序成为员额法官，享有案件全部裁判权，是改革后严格意义上的法官;而未通过员额考试的“落榜者”，则成为非员额法官，将不再拥有改革后案件的裁判权，理论上应当纳入辅助人员或行政人员管理，在审判岗位就是法官助理。改革后如何调动这些非员额法官的积极性，以配合员额法官共同应对案多人少的突出矛盾，则具有较强的理论价值和现实针对性。
在调研中发现，部分本想入额的法官却因看不到改革后前景，甚至有些资深法官面对立案登记实施后案件急剧增长的审判压力，主动选择放弃员额而甘愿成为辅助人员。调研中发现，有不少法院因未能达到员额报考数要求，院领导不得不做本不想入额者的工作。如湖北某法院员额报名起初不足，但经领导谈话后，才勉强达到要求。由于入额后审判任务比以前更加繁重，而待遇却未能及时跟进，导致部分员额法官产生反悔的念头。坚持客观评价标准，让办案公道质效好的法官入额，这才是员额制改革的初衷。部分法官不愿入额却愿当助理，这种尽管属不正常非主流现象，但在尊重其个人选择的同时更要反思问题的根源。
(二)非员额法官使用缺乏制度性安排
改革试点表明，对非员额法官如何使用，各地做法差异较大。广州法院采取转任辅助人员或行政人员，跨系统交流或调整到其他部门任职。②吉林长春南关区法院则采取满足审判一线司法辅助力量需求，将其转任为法官助理。③山西试点法院则将其调整为导诉咨询员、顾问，办理信访案件，做诉前调解，处理简易案件及认罪服法轻微刑事案件。④上海二中院采取所有非员额法官继续留任在业务岗位上，协助员额法官处理案件。浙江宁波江北区法院采取员额法官主审复杂新型案件，非员额法官处理简单案件。⑤吉林某市法院则采取维持现状，非员额法官继续审理案件。由此可知，全国各试点法院在非员额法官的使用上缺乏制度性设计，总体上处于自行探索状态，并未形成统一可复制可推广的成功经验。
非员额法官是司法改革的必然性选择，因改革丧失了原有的裁判权。对其本人，无论在业内还是业外，都必将产生深远的负面影响，严重挫伤其工作积极性，严重影响其职业生涯，并触动了当前法官的薪酬收益和声望收益。⑥在待遇没有得到保障的境遇下，在没有相应激励机制的刺激下，非员额法官工作积极性整体呈现下滑趋势。一些原本系“师傅”类的老法官，但因未入额而成为办案助手，员额法官如何“指使”这些“师傅”辅助办案，则不得不成重大的现实难题。
(三)非员额法官同等使用与职责不明晰
调研分析表明，各地法院普遍把非员额法官与普通法官助理同等使用。笔者认为，这种简单等同使用，极大浪费了审判资源，严重挫伤其积极性。法官助理虽具有承担审查诉讼材料、确定举证期限、草拟法律文书等审判辅助职能，但由于其无办案经验和较深证据分析认证能力，故其草拟法律文书无疑会增加高风险，也难以达到必备的说理论证水平。因此，非员额法官与法官助理的经历不能等同，故有必要适当区别对待，让非员额法官草拟法律文书，更能发挥其办案优势和审判经验。
法官员额制属司法改革后的新生事物，体现司法规律，目标是实现法官职业化、专业化、精英化，让群众在诉讼过程中能感受到司法的公平与正义。然而，员额制改革重点关注的是员额法官，这在一定程度上也就忽视了对非员额法官使用的制度设计。从目前各试点法院看，尚未对如何调动非员额法官积极性拿出针对性解决方案，既让其能接受未入额的现实，又能全心投入到协助办案中去。
在员额制改革的制度设计上，对作为司法改革衍生物--非员额法官缺乏准确定位，职责内容也非清晰，即存在与员额法官职责的交叉，如未入额法官是否有一定裁判权问题，同时也存在与法官助理职责相重合的情形，是否同等使用、同等待遇都缺乏定论。非员额法官职责不明导致其只能被动接受任务，除自愿转到行政岗位外，对审判岗位的非员额法官缺乏相关配套保障机制，这势必挫伤其协助办案的积极性。
二、助力司改促办案：创设“限权法官”授予有限办案权
实行“让审理者裁判，让裁判者负责”，员额法官享有全部审判职权，并对办案质量终身负责。非员额法官，从理论上讲只能作为法官助理协助办案，不得享受员额法官待遇。创设“限权法官”与克服人案矛盾相适应，作为员额法官的任前培养平台将长期存在。员额法官与精英化、专业化司法相对应，基层法院创设“限权法官”则与亲民司法相契合，以此锻炼其审判能力，有助于在实践中形成具有大陆法系特色的制度性培养员额法官选任机制。
(一)创设“限权法官”协助办案具有直接现实性
未入员额法官，在五年过渡期内身份与原有待遇均不变，这是当前司法改革的重要政策。因此，在过渡期内实行法官双轨制，即员额法官与未入额法官并存。⑦法官非因法定事由和法定程序，不得免去其法官职务，这在《人民法院组织法》、《法官法》中法官权益保障部分已明确规定。员额制改革并非是免除法官职务的法定理由，过渡期内保留法官身份的非员额法官，无论原是审判员还是助审员，如在审判岗位，则仍享有审判权，包括文书署名权。
司法改革代表了司法发展方向，但并不能直接化解人案矛盾的现实困境，简单让非员额法官完全丧失案件裁判权，纯粹是割裂司法国情的主观臆断，缺乏“接地气”的司法改革必然会偏离正确改革方向，最终会导致审判资源的严重浪费。过渡期后，如果员额法官难以满足案件爆发式增长的司法需要，则仍应当考虑继续让“限权法官”享有一定案件裁判权，这在法律上并无任何障碍，且还可缓解、消除非员额法官的改革困惑，给那些兢兢业业的非员额法官以从容平缓的转型出路，特别是有效应对改革潮中案多人少的突出问题。
司法改革前后一线法官数量及办案数量对比图
借助大数据云计算平台，实地调研了西部某司法改革试点法院。该基层法院改革前法官总数为68名，一线办案法官为35名，一线法官年均办案数量为128件;改革后一线员额法官共为41名，一线法官年均办案数达200件。员额法官办案数量的大幅增长，这是创设“限权法官”协助员额法官办案的最直接考量因素。
创设“限权法官”是指在基层法院改革过程中，将未入额法官的审判权有条件地保留下来，并对其办案类型、办案范围加以一定限制，同时将司改后新任命的候补法官纳入限权法官进行管理。限权法官的职责范围可以由中央层面的改革领导小组通过调研进行合理确定，由基层法院审委会任命并报当地人大常委会、省级法官遴选委员会备案。
候补法官事实上是“限权法官”，而不是员额法官。最高法院日前在《人民法院组织法》和《法官法》修改稿中提出，基层法院在改革后还可任命候补法官，其不占员额，并由院长提名，由审委会通过任命。并在员额法官指导下，可代行法官办理简单案件审判，参加合议庭但不得担任审判长。⑧北京大学陈瑞华教授对此持肯定态度，但认为应由省级法官遴选委员会审核批准，并由人大常委会任命更具合法性。由此可知，从其职权看，与司改前助理审判员并无实质性差异，如果不将其纳入非员额法官序列，则势必将弱化员额制改革应有的效能，因此有必要将侯补法官的权限限定在特定范围内，与改革中未入额法官一并纳入“限权法官”范畴，因为它们在性质、功能及目标上基本相同，都同属于非员额法官。
司改前的非员额法官及司改后新任命的候补法官同属非员额制法官，员额法官与非员额法官并存的客观现实不仅在司改过渡期内存在，在今后案多人少矛盾没有得到根本有效缓解的较长时期内，“限权法官”还将作为基层法院人才培养重要途径和克服办案矛盾而长期存在。
(二)创设“限权法官”的域外经验考察借鉴
法官职业与医生职业相类似，它不仅需要专业知识，更需要实践经验的长期积累，故取得司法职业资格并不必然成为法官。法官的成长之路还需经历竞争性选择、实践经验积累及较长实习锻炼期，历经漫长、复杂和困难的专业训练，限权法官成为员额法官必不可少的实践锻炼且周期较长。
限权法官的说法源于英美法系。在英美国家，magistrate 就是小额或治安法官，在治安法院或法庭 (magistrates court)担任限权法官。⑨由于英美法系主要采取集中式审理模式，故案件分流与审判辅助工作均主要集中于审前程序之中。限权法官在承办法官的监督指导下享有审前程序应有的司法权，如部分案件及事项的决定权。他们选任法官候选人均为执业多年的资深律师，其办案经验在律师期间就完成积累，不能胜任律师工作的已经被自然淘汰，故律师转任法官相对较为简单，但仍有必要的任前培训。如美国，联邦司法中心负责联邦法院系统法官的培训，全美法官培训学院负责各州初审法院、重罪法院、破产法院及治安法官的培训，美国州法院中心职责为全美各州法院的管理以及州法官的培训。美国重视法官任前培训的这种做法，对于我国法官与限权法官的培养都有很强借鉴价值。
大陆法系并无限权法官之说，但任职法官前的实习积累经验时间较长则是普遍要求。德日等大陆法系国家，在区分诉讼案与非讼案之下，对诉讼案采用阶段审理模式，限权法官的职权主要集中在非讼事务的处理，享有很大的裁判权，并在承办法官的指导下行使部分事项决定权。大陆法系多数采取司法资格考试、实习淘汰、择优选择等模式选任法官。法国的法官要在国家司法官学院接受31个月的学习培训，包括到法院实习办案时间长达15个月，以实现理论和实践的结合。在日本，成为法官前还得经过法官补、陪席法官两个阶段，法官补积累经验十年可任命为法官。⑩我国台湾地区“法务部”下设“司法官训练所”，统一负责法官的职前训练。初任法官培训期主要培训内容为基础课程教育、司法实务课程研习、分派至法院见习，进行综合测验和口试。学员在培训结束后考试合格的，便以候补法官身份分配到各地开展工作，候补期限为五年。期满后考核成绩合格的，才准许担当代理法官一职，一年后试署仍合格的，才能正式被任命为法官。台湾初任法官总共需经历八年时间之久。⑪我国创设限权法官，参考台湾模式极具有现实性。
我国现行初任法官的养成模式，主要从法官助理中培养法官，通过国家司法考试及预备法官考试，并完成国家法官学院所规定的全部培训内容，简称为“两考一培训”模式。具体可分为两个阶段，即以围绕驾驭庭审技巧、证据审查与事实认定的技能、裁判文书制作技能的集中培训阶段和以选聘优秀指导教师对预备法官带教实习并指导预备法官承办案件的技能实习阶段。培训结束后一般充任书记员或法官助理，进入法院两年半时间左右并经基层法院审委会讨论决定，即可被任命为助理审判员参与承办具体案件。司法改革前的法官培养模式，采取书记员、助理审判员、审判员等老法官带学徒式的培养模式，实际磨砺时间为五至十年。我国尽管没有其他大陆法系甚至中国台湾地区法官选任严格，但重视实践经验则是法官养成的共同要求。推行员额改革后，特别是立案登记制的全面实施，在满足人们日益增长的诉求同时，还带来了案件剧增的社会效应，与时俱进做好法官的养成与选任工作，亟需借鉴域外经验，创设“限权法官”作为培养员额法官的过渡类型，着力解决案多人少突出现实矛盾的同时，还为打通进入员额法官通道，为培养员额法官奠定了坚实的人才基础。
(三)“限权法官”授予有限办案权及办理案件类型范围
调研全国20余个省份的部分试点基层法院显示，在办理案件类型上，笔者认为“限权法官”可以从事简单类、程序型、改革前已受理案件的审判，或各类案件的调解，或担当审判管理、立案信访、司法调研等审判辅导性事务，但不能担任审判长和享有文书签发权，并不得审理司改后重大疑难案件及成为普通程序审理的合议庭成员。上述类型案件，可以说事实相对明确，但根据法律又不能由法官助理或书记员承办，而交由限权法官办理较为妥当，且无法律障碍。
“限权法官”具有双重职能，其不仅协助办案，还可在员额法官指导下，承办事实相对明确的上述类型案件，以实际磨砺为培养非员额法官中的优秀分子成为员额法官创造条件，构建“限权法官”的优秀分子进入员额法官的制度性通道。
在当前员额改革背景下，全面落实立案登记制致使案件剧增态势明显，而入额法官数量相对稳定，员额法官增长比例永远滞后于案件增长速度。有限保留“限权法官”部分办案权，并配备一名书记员组成办案小团队，直接承办上述类型案件，能够让员额法官从繁重的审判任务中解放出来，拥有更多的精力集中办理重大敏感案件，这也符合员额制改革的总体精神。
“限权法官”在员额法官指导下分解办案压力的同时，作为个体也得到实际办案经验的积累。实践是增长才干的最佳路径，“限权法官”立足具体办案才有机会实现理论与实践的有机结合，真正让“法官助理—限权法官—员额法官”得以在实践中落地生长，该司法人才培养模式较之“法官助理—员额法官”模式更具操作性。
(四)“限权法官”担当法官助理的管理和业务指导
2004年9月开始，最高法院部署在海淀法院、深圳中院等18个法院试行法官助理制度。法官助理的职责是协助法官完成与审判事务密切相关的辅助性事务，又可依据法官授权调度书记员工作，充当法官和书记员之间的纽带。⑫
员额法官独立行使审判权，享有法律赋予的完全程序推进权，员额法官、合议庭可以根据案情依法决定管辖异议等各类审判程序、实体争议。员额法官将集中精力“审”和“判”，其他有关审理的事务由辅助人员完成，法官助理的业务辅助工作对保证法官公正高效审理案件至关重要。员额法官专司开庭审理和作出裁断等主要审判职权，其他围绕审判的准备辅助事项均由法官助理具体承担。⑬
“限权法官”是连接员额法官与法官助理的重要纽带，能够帮助法官担当法官助理的管理和业务指导。其既能作为法官助理直接办理上述具有一定技术含量的审判事务，又能充分发挥其经验优势，指导和帮助普通法官助理做好这些辅助事务，除了开庭审理、合议定案、审核法律文书之外，可以帮助员额法官处理案件具体事务⑭，统筹协调好法官助理的工作，也是员额法官当好参谋助手的重要任务之一，有利于使员额法官集中精力做好那些重大复杂案件的审判，从而提升新型审判团队的整体办案质效。
三、激活法官蓄水池：构建限权法官协助办案配套机制
大数据云计算背景下，创设“限权法官”授予其有限办案权，不仅仅是为了直接应对案多人少矛盾，更重要的是强化选拔员额法官的制度设计，为“限权法官”中的优秀分子进入员额打通制度通道，打造“限权法官”成为基层法院晋升员额法官的培养基础平台，发挥其人才蓄水池的缓冲功能，以确保办案的传承与创新。
(一)建立区别使用机制，激励“限权法官”新动力
要真正调动“限权法官”积极性，让其主动投入到工作中去，就需要建立与普通法官助理区别使用、区别待遇机制，增强“限权法官”协助办案的内在动力。
根据最高法院规定，法官助理职责之一是草拟法律文书。目前，全国各基层法院有为数不少法官助理为非法律专业人士，对法律一知半解，更有甚者，有些地方还使用聘用制人员充当法官助理，如江苏省和广州法院。而对于“限权法官”来说，绝大多数从事过审判，具有丰富的裁判文书撰写经验。因此，笔者建议让非员额法官协助员额法官专司法律文书的草拟工作，既对员额法官具有直接的帮助作用，也是自身积累裁判规则确定经验、办案操作经验、人际交流经验的重要途径。“限权法官”要成为员额法官需要经验，较长时间的审判岗位锻炼是获得审判经验的唯一方式。⑮
“限权法官”和法官助理都是员额法官办案团队的辅助人员，对于是否同时配备，则要根据工作实际和院情而定。他们均以提供司法智力服务为主，这明显有别于以事务性服务为主的书记员职责，但“限权法官”的办案经验明显多于法官助理。故法官助理需要经过一定时间的实际磨练，才能逐渐具备员额法官所必不可少的知识储备、职业素养和过硬的心理素质，经考核合格的，成为拥有部分办案权的“限权法官”。创设“限权法官”赋予其审理简单类程序型案件、主持简易案件开庭审理，草拟法律文书等有限审判权，有利于积累审判经验和熟悉民俗风情，为今后入额担当主审法官奠定坚实基础。⑯“限权法官”成为法官助理与员额法官的过渡缓冲带，法官助理要成为员额法官必须从事一段期限的“限权法官”工作，笔者认为以二至三年为宜，但以法官名义新考录的，应先从法官助理做起，再到 “限权法官”，但至少需五年方可成为员额法官。员额法官空缺可优先从“限权法官”的优秀分子中遴选，让员额法官的培养模式体现出阶段性。
为避免非员额法官流失，让其工作有体面，还需推行有别于普通法官助理待遇的举措。尽管过渡期内身份不变，原有待遇不变，但这只是短期内的权宜之计，并非长远之策。要想让这些“限权法官”安心工作，就有必要适当提高待遇，让其享受到除已经享受的现有法官津贴外，其他相关待遇还需明显高于普通法官助理的待遇，但同时又要低于员额法官待遇，以确保员额法官制度的全面落实。笔者认为，“限权法官”待遇可在原增加20%的基础上再增加10%左右为宜，体现权利义务的一致性。
(二)推行动态管理机制，搭建培养员额法官新平台
近期中共中央办公厅制定了员额法官从法学专家、律师遴选的办法，创新了法官来源渠道。但作为大陆法系国家的选任法官最主要、最直接主渠道并不会因此而改变，即员额法官要么从下级法院，要么从本院法官助理中遴选，德国、日本及中国台湾法官选任的历史经验便是明证。
员额制改革是一项全新的事业，对于改革后的社会效果及丰硕成果有待观察评估，这也是部分“限权法官”选择不入额的原因。随着员额制的成果及法官荣誉的凸显，“限权法官”会倍感压力，全力协助员额法官办好案，争取早日步入员额法官行列。
根据现有司改政策，员额法官并非一成不变，而是一种动态运行模式，成为员额法官并非意味着终身制，如果审判质效差、严重违反审判纪律、达到退休年龄或因身体等原因不宜再从事员额法官审判的，则要及时退出员额。同时，要坚持补进原则，及时从协助办案业绩突出且有政法专项编制的助理中选拔为员额法官，享有改革后案件全部裁判权。这实际上给予了表现出色的“限权法官”晋升为员额法官的机会，因此探索和完善员额动态管理机制非常有必要，且有利于彰显员额制改革的成效。
通过走访调研，笔者认为在完善考评机制的基础上，应建立员额法官定期退出与及时遴选入额机制，期限可为一年，但不宜太长，并由省级法官遴选委会员进行甄别与确认。考核不合格及时清退，并遴选出合格人选予以递补。在机制内容上，要注重对表现出色的“限权法官”优先遴选为员额法官的设计，让“限权法官”看到职业前景预期，激励其责任心和敬业精神，发挥 “限权法官”人才基础平台作用，从而实现储备更多优质审判人才的蓄水池功能。
(三)完善沟通协调机制，构建团队良性互动新模式
“限权法官”在协助办案过程中，必须坚持问题导向，定期开展岗位教育，明白工作职责，找准自我定位，发挥其协助办案的积极作用。
以岗位职责的专业性、团队组配的科学性、人员组合的自主性等为基础配套法官员额制，组建新型审判团队是当前发展的新趋势。⑰“限权法官”在与书记员开展1：1办案小团队建设同时，还需加强审判大团队的内部沟通与协调，重点通过开展常态化岗位大练兵、问题大讲堂及法院文化活动等手段，加强与员额法官、法官助理、书记员的协调，提升团队的整体凝聚力、战斗力和集体荣誉感。
调动“限权法官”认真履职积极性，还需建立客观、公正、透明的业绩考评机制，并以此作为通往员额法官的重要条件。具体而言，采取参照员额法官考评标准与具体职责相结合的方式，合理确定考评内容，并进行常态化的量化考评与质量考评。同时，还要健全内部良性汇报机制，“限权法官”的各项工作需向其所协助的员额法官报告，互相沟通取长补短,并通过团队的力量提升审判质效。
适当探索建立“限权法官”奖惩机制。重点奖惩系数为协助办案疑难程度、办案或协助办案数、草拟文书数及社会效果等，并按照公平公开原则进行量化，适当兑现，并作为评先晋升的重要参数，从而调动其工作积极性，有效解决干多干少一个样的困境。
“法律的生命不在于逻辑而在于经验”是霍姆斯大法官的名言，此论证对于创设“限权法官”及检验同样适用。“限权法官”不仅在员额法官审判大团队中协助办案，做好技术含量较高的审判辅助工作，指导普通法官助理、书记员工作，发挥好员额法官的助手作用。同时还可直接承办一定范围内的诉讼案件，让员额法官把更多精力放在疑难案件的处理上，同时也为自己积累办案经验。协助办案机制还涉及到案件繁简分流等诸多内容，可以说是一项内容非常丰富的系统性工程。其构建与拓展不仅需要服务于中央对员额法官制度的顶层设计，还要坚持与基层实践创新相结合，探索完善协助员额法官办案的司法人才选升最佳模式，总结出可复制可推广的成功经验，以配合员额法官协助办案贡献全部司法智慧，形成执法办案合力，实现员额制改革效能最大化。
文章注解：
1吴光金：《法官员额制是实现司法队伍专业化的重要制度》，载《人民法院报》2016年3月23日，第5版。
2吴笋林：《穗两级法院员额制改革将铺开》，载《南方都市报》2016年5月18日，A1版。
3张伟刚、郭春雨：《集中一线解人案矛盾》，载《人民法院报》2015年12月28日，第1版。
4侯建斌：《文娅委员建议发挥未入额法官作用解决案多人少矛盾》，载《法制日报》2016年3月9日，第5版。
5许聪：《期盼与希望--浙江法院司法改革调查(下)》，载《人民法院报》2016年7月4日，第4版。
6屈向东：《“成本—收益”视角下法官员额制改革的博弈问题》，载《理论探索》2016 年第 3 期，第118—119页。
7余文唐：《法官员额制推行与人案矛盾化解》，载《人民法院报》2015年5月23日，第2版。
8陈瑞华：《法院改革中的九大问题》，2016年7月9日访问。
9傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年第4期，第17页。
10傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年第4期，第18—19页。
11吴仕春：《域外初任法官培训机制及其要素评析》，载《人民法院报》2016年1月22日，第8版。
12李桂红、叶锋：《司法改革语境下司法辅助管理模式的构建》，载《上海政法学院学报》2015年第4期，第109—110页。
13孙英：《法官员额制改革的当务之急与长远之计》，载《山东审判》2015年第2期，第36页。
14刘子阳：《员额制改革不论资排辈》，载《法制日报》2016年7月13日，第1版。
15方宏伟：《法官流失及其治理研究》，载《武汉理工大学学报》2015年第3期，第472页。
16林甲乙：《基层法院法官员额制改革的配套措施——以设立员额制外普通法官为设想》，载《法制与社会》2015年第8期，第174页。
17王顺华：《组建新型审判团队需要考量的几个要素》，载《人民法院报》2016年7月14日，第5版。
(作者简介：付建国，大庆高新技术产业开发区人民法院，研究室审判员)
