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人民法院审判权运行机制研究

发布时间:2017-07-26 10:51:12


    龙凤区人民法院

    审判权是指法院依法审理和裁判各类诉讼案件的权力。它是国家权力的重要组成部分。近年来,全国各级人民法院围绕审判权运行机制进行了一系列的改革尝试,使人民法院的审判工作渐趋科学合理。但是应当看到我国法院在内部审判工作管理和人员管理上依然采用的是国家行政机关的管理办法,审判权运行机制还有待完善。

    一、现行审判权运行的方式

    审判权是一种裁判权,是针对申请者向其提交的诉讼案件,按照事先颁布的法律规则和原则,作出一项具有法律约束力的裁判结论,从而以权威的方式解决争议各方业已发生的权益争执的国家权力。

    法院作为行使国家审判权力的国家机构,其活动包括两大类:一类是直接审判案件的活动,另一类则是为确保这些审判活动的正常运行而从事的管理活动。在我国人民法院中,审判权运行和管理方面一直比较落后,审判管理以行政化管理手段为主导。

    (一)审判委员会对审判权的行使。

    审判委员会是各级人民法院内部设立的对审判工作实行集体领导的重要组织形式。人民法院组织法设立审判委员会的规定,是根据宪法关于我国权力机关与其他国家机关一律实行民主集中制的原则制定的。审判委员会的委员制是人民法院审判工作的组织形式,在实质上是集体领导与民主集中制原则在法院审判活动中的具体化。它也是我国人民法院组织活动的重要制度之一。根据法律规定,审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件,以及其他有关审判工作的问题。凡是重大的或者疑难的案件,合议庭无权决定,应由院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定,合议庭必须执行。审判委员会实行委员制,不是首长负责制,每个委员都享有同等权利。在讨论问题时,如果发生意见分歧,采取少数服从多数的原则,表决决定。

    (二)合议庭(审判长)对审判权的行使。

    《法院组织法》第十条规定“人民法院审判案件,实行合议制。”合议制度是根据我国宪法关于国家机构一律实行民主集中制原则的规定,所制定的一种集体领导审判的制度。人民法院审判具体案件时,必须依法由具有审判职权的法定人数人员,固定或临时组成合议庭的集体审判组织进行。按照人民法院组织法第十条的规定,基层人民法院和中级人民法院,审判第一审案件时,除简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的以外,“由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”,一般由审判员1人和人民陪审员2名组成合议庭。高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件,由审判员1至3人以及人民陪审员2至4人组成合议庭。人民法院审判上诉和抗诉案件,由审判员3到5人组成合议庭。合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长;院长或者庭长参加审判案件的时候,自己担任审判长。合议庭在进行审判活动时,自始至终实行集体负责制原则,合议庭成员都享有平等权利。无论对案件的调查、审讯,以及判决,都必须共同研究决定。如果评议时意见有分歧,按照民主集中制原则,少数服从多数,表决决定。但对少数人的意见必须记录附卷。合议庭的决议和判决书、裁定书,则由合议庭全体成员署名。不应因为某个成员有保留意见而拒绝签名。

    (三)法官对审判权的行使。

    法官是依法行使国家审判权的审判人员,依法参加合议庭审判或者独任审判案件,是法官行使审判权的主要方式。一是依法参加合议庭审判或者独任审判下列第一审案件:1.检察机关提起公诉人和自诉人提起自诉的刑事案件;2.公民、法人或者其他组织提起的民事案件,经济纠纷案件和海事、海商案件;3.公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的具体行政行为不服提起的行政诉讼案件;4.各类涉外案件。第二是依法参加合议庭审判不服第一审判决、裁定提出的上诉、抗诉的案件。第三是依法决定刑事赔偿以及公民、法人和其他组织对人民法院在民事诉讼、行政诉讼或者执行过程中侵犯其合法权益造成的损害赔偿案件。第四是依法参加合议庭审判减刑、假释案件。第五依法审判申请支付令、公示催告案件,企业法人破产还债案件和选民资格、宣告死亡等民诉法规定的依照特别程序审理的案件。第六是依法参加合议庭核准判处死刑(死刑缓期2年执行)的案件和适用法律类推的案件。第七是依法参加合议庭审判按照审判监督程序提起再审的案件。第八是担任审判长,主持合议庭的审判活动。第九是依法经批准,对刑事被告人采取拘传、取保候审、监视居住、逮捕等强制措施;可以进行勘验、检查、搜查、扣押和鉴定;对妨碍民事诉讼行为的,采取拘传、司法拘留、罚款等强制措施;在财 产保全中,采取查封、扣押、冻结或者法律规定的其他措施;对妨碍行政诉讼的,予以训诫、责令具结悔过或者行政拘留、罚款等强制措施。第十是法官除依法审判案件外,还应依法履行法律规定的其他职责。如:宣传法制;提出司法建议;指导人民调解委员会的调解工作;领导书记员的工作等。

    对于以上各项审判工作,法官还在很大程度上享有案件程序上的管理权,如变更、确定二次开庭日期、指挥调查取证、指导勘验、鉴定、督导卷宗装订归档等等。

    (四)院、庭室长对审判权的行使。

    根据《人民法院组织法》的规定和长期以来的法院工作实践,审判业务庭是人民法院内部的常设审判机构,对相关的审判活动行使管理职责。由于人民法院不以审判庭的名义审理案件,所以审判庭并没有审判组织的地位,而属于司法行政机构。二十世纪八十年代之前,法院的审判庭主要有刑庭和民庭,80年代之后审判庭的数量开始扩张,经济审判庭、告申庭、行政审判庭、执行庭及少年庭等相继出现,目前法院审判业务庭通常都设有若干合议庭或审判组,合议庭或审判组由审判长、助审员、书记员组成,合议庭和独任审判员两大法定审判组织承担案件的具体审理,于是审判业务庭传统上就形成庭长、审判长、助审员、书记员这样一级管一级的运作模式。庭长作为审判业务庭的首长,对外代表审判业务庭活动,对内负责审判业务庭内各种事务的领导与管理。目前我国法院审判业务庭管理仍基本上沿用上述庭长负责制的行政层级管理的运行模式,这种管理模式所秉承的实际上是行政机关管理的理念,即下级服从上级、一级管一级的管理理念,因而审判业务庭的法官、书记员均按行政职务和等级,实行层级服从与层级管理。

    院长作为法院的首长对外代表法院活动,对内负责法院各种事务的领导与管理。目前我国法院管理包括审判管理仍基本上沿用上述院长负责制的行政层级管理的运行模式,副院长协助院长开展工作。

    院庭长行使审判管理权的方式主要为参加合议庭、审核、签发法律文书,对案件行使异议权,提请审判委员会讨论。院长还有审判监督程序的启动权。

    (五)立案庭对审判权的行使。

    立案庭的审判管理权可以看作是审判委员会的一种授权。其特点是通过把案件审理的各个阶段的有关要求输入计算机,利用计算机来实现对案件审理流程工作的管理。包括对案号、对所有案件适用程序的管理的管理,科学利用审判资源及合理安排合议庭和主审法官、合理安排案件审理过程中各个阶段的工作时间,案件审理期限的管理以及案件审判工作中各个环节的有序衔接和案件审理质量的有效监控。

    (六)审判监督庭对审判权的监督。

    我国审判监督体系建立较晚且不成规模。1954年9月28日公布的《中华人民共和国法院组织法》第一次使用了“审判监督程序”这一概念,规定了审判监督的提起机关和工作原则。1979年五届人大二次会议通过的刑诉法,首次在我国的诉讼立法中对审判监督作了规定。随后,1982年五届人大常委会第22次会议通过的民诉法、1989年通过的行政诉讼法也对审判监督程序作了相应的规定。据以上规定归纳,我国的审判监督制度是指人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定和调解书发现确有错误而依法重新审理的一种制度。由此定义不难发现,我国的审判监督只不过是案后审查和再审程序的简单相加,其作用只是审判救济,而且是部分的审判救济,因其内涵过小、范围过窄,所以它的开展几乎仅限于当事人申诉,即使少量依院长名义向审委会提起讨论的再审案件,也大都来源于当事人信访,或有关部门、领导批转来的当事人申诉。退一步说,即使法律规定的所有监督制度正常运转起来,也仅仅是案件审理后的一种被动监督,这与我国的立法初衷、执法原则有很大隔离。一五改革纲要出台后,部分法院大胆尝试,加大了对审判的监督力度,主要做法是:案件起诉后,立案庭综合组应立即将立案情况输入微机,审监庭将此信息下载备查。此后,案件移送到业务庭,开庭、审判等情况均入微机,依此办理以实现对程序和审限的监督。案件进入审判程序后,对于审理过程中出现的问题,审判监督庭随时利用监控系统对各法庭的庭审情况进行随机检查。裁判后,各业务庭将裁判文书报送审监庭接受检查,审监庭对裁判文书进行讲评通报。结案后,审监庭对个案卷宗逐一检查、通报。

    二、审判权运行中存在的问题

    长期以来,在我国的司法活动中,法院自觉或不自觉地按照行政模式来管理审判工作的现象却极为普遍,很大程度上被行政管理权混同了,表现为审判权的行政化。其主要表现为:

    (一)上下级法院之间管理行政化

    1.下级法院向上级法院的案件请示。下级法院审判案件时向上级法院请示、汇报的现象较为普遍,此即人们常说的“案件请示制度”,它是指下级法院在审判案件的过程中,就案件的有关实体或程序问题向上级法院请示,上级法院研究后予以答复,下级法院据此答复对案件作出处理的“制度”。其具体形式有三种:一是口头方式,即下级法院的案件承办人、庭长、院长向上级法院庭长、院长口头汇报案情(包括电话请示),由后者告知其应如何对案件进行处理。二是书面方式,即下级法院以请示报告的方式向上级法院请示,上级法院指定专人审查后以书面方式告知下级法院对案件的处理意见。三是最高人民法院以司法解释的方式答复,一般是以“批复”的形式出现的。无论是哪种形式的请示,其发生机理都是行政化的,是下级法院“自觉”服从上级法院的“指示”、“领导”的具体表现。

    2.上级法院对案件的“提前介入”。上级法院主动就案件的审判问题向下级法院发出某种“指示”或“指导”。实践中,某些上级法院以“监督”下级法院的审判工作或规范执法尺度为由,主动介入下级法院的审判工作,这种行为与上述案件请示现象相比,其行政化倾向更为明显。不难发现,所谓提前介入之“监督”措施,显然是严重干涉下级法院独立审判的违法行为,其所生弊端与“案件请示制度”可以说是同出一辙,但其危害性却更为突出,对司法运行规律的违反也更为严重,因为它是一种自上而下的“刚性”更强、力度更大的主动干涉。

    3.执行上级法院的政策和指示。上级法院的会议精神和政策性指示时常成为下级法院办理案件的依据或者进行司法活动的动力。上级法院的政策,特别是最高人民法院的政策出台之后,下级法院就大张旗鼓地宣传鼓动、开会动员、贯彻落实,轰轰烈烈地一齐去抓所谓的中心工作。但由于政策本身具有短期效应的特点,故政策效应过后,法院及其法官的思想就会松懈下来,特别是当有新的政策出台时,又要动员大家去贯彻执行新的政策,这样一来,法院的注意力和工作重心就会随着新政策的出台而发生转移,原来的政策则渐渐地被人淡忘了。与强调政策化效应相对应,上级法院的工作会议也就特别多,因为需要通过它来反复强调某项司法政策或者出台新的政策。显然,这种政策性司法机制具有严重的行政化色彩,故与审判管理权的依法审判原则是背道而驰的。

    (二)院庭室长审判权的行政化

    1.法院“领导”审批案件的现象普遍存在。根据《人民法院组织法》和《民事诉讼法》的规定,案件的审判组织形式有两种,即合议制和独任制,因而合议庭或独任审判员应当按照法律的规定行使其职能,院长、副院长等所谓的“领导”不应采取行政方式干预合议庭或独任审判员的审判工作。然而在司法实践中,却形成一种非常具有鲜明的中国特色且与行政管理模式极为相似的习惯做法:案件审批制度。也即在很多情况下,合议庭和独任审判员对案件只有审理权而无裁判权;案件的裁判通常要经由庭长、院长等领导层层“把关”和“审批”,如果领导们不同意承办案件的法官所提出的处理意见,承办人员就须按照领导所批示的意见行事。这种“把关”和“审批”,在本质上都是典型的以“服从上级、服从领导”为特征的行政管理行为。院庭长虽不一定参加审案,但其对案件程序管理的权力,如分案权、案件程序的审批权等,都可能影响和制约案件的审判。审判制度和行政管理两套制度同时附着在审判业务庭中,在一个相互交叉的制度空间中运作,其逻辑就有可能混淆。比较典型的表现是,承办法官在审理案件中一旦遇到一些他认为比较重要的问题,无论是审判的或是非审判的事务,往往习惯性地向庭领导请示汇报,特别在案件差错责任追究制度的背景下,承办人对一些他们认为疑难的案件,更是频频向审判长、庭长汇报,寄望于上级定案,甚至一些案件中的程序性问题,如是否追加当事人,是否委托鉴定等,也须领导拍板,而庭长对自己把握不准的案件就会继续向院长请示汇报,这种案件审理中的层层请示已成为一种虽无法律明文规定但实际存在于各法院审判业务庭的审判惯例。

    2.审判长选任制度的行政性色彩。最高人民法院于2000年7月11日通过了《人民法院审判长选任办法(试行)》,决定在全国加以推广。从各地的实践来看,审判长选任制度的推行虽然部分地减少了院长、庭长等领导对案件的审批量,但却人为地在其他法官与院长、庭长等领导之间又增加了一层同样具有行政化色彩的管理权限。一方面,审判长选任制度的推行,却使“审判长”成为一种明显比其他合议庭成员具有更多权力的常设性的行政性领导职位。另一方面,对审判长实行的是年度考核,该职位因之而在客观上很不“稳定”,这样一来,所选任的审判长在审判案件时,仍然很难独立于庭长、院长等领导,因此,审判长与庭长、院长之间在事实上仍然是一种行政化的领导关系。院庭长对个案的决定权可以通过对审判长的管理来加以实现 。

    (三)法官职务的行政化

    长期以来,在我国的法院系统,法官同其他人员一起被称为法院“干部”或法院“干警”,由于对所有法院干警的管理,均是采取行政模式来进行的,因而所有的法官都被行政“格式化”了。法官完全套用的是行政级别,自下而上有副科级、科级、副处级、处级、副厅级、厅级以及副部级、部级之分。1995年2月28日颁布的《法官法》第16条将法官分为12级,规定了专门的法官级别,从而在立法上不再套用行政级别。1997年12月12日,中共中央组织部、人事部和最高人民法院又联合下发了《中华人民共和国法官等级暂行规定》,对法官等级的编制、评定、晋升、降低和取消等问题作出了一些具体的规定。虽然如此,但从总体上来看,法官职务仍然是在套用行政级别,与院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员之间高低不同的行政级别相对应,他们所具有的法官级别也是由高到低的。故将二者进行换算或“等量代换”的思想观念乃是根深蒂固的。

    三、审判权运行机制的完善

    审判管理不以法官为核心,也不是对司法行为的作出进行控制,而是通过管理为合理分配司法自由,创造司法行为的优化条件,使拥有司法决策权的法官能随时、独立地作出决策。

    (一)理顺上下级司法机关的关系。

    上下级司法机关应是纯粹的审级监督关系,不应存在任何行政性关系,所以下级法院不得向上级法院就具体案件的审理问题请示汇报,上级法院也不得向下级法院就具体案件审理发出命令、指示和意见。每个法院只向法律负责,而不是向上级法院负责。上级法院只应就如何具体应用法律的问题,对一些法律条文的内涵和外延作字面的以及合乎逻辑的扩张性或者限制性解释,使法律规范反映和体现的立法原意进一步明确,并规范辖区内司法尺度。

    (二)重新定位审判委员会地位。

    《中华人民共和国法院组织法》中对审判委员会的职责有明确的规定,“审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。减少个案的讨论数量,逐步做到只讨论少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。同时强化审委会对审判工作的宏观管理职能,使其主要职能定位于错案责任追究、分析审判形势、总结审判规律、制定审判规范上。

    (三)重新定位审判业务庭的功能

    法院审判业务庭管理是指协调审判业务庭的审判资源(包括人力、案件等)进行符合现代审判规律的整合,并有效行使审判职能的活动。审判业务庭管理的对象包括审判事务、审判辅助事务和行政事务。从目前法院改革的现状来看,审判辅助事务正逐渐从审判业务庭中剥离,但由于改革的渐进性、长期性,以及我国法制状况的客观情况和社会对法院执法的要求,我国法院的审判业务庭在较长时期内还必将保留较多的审判辅助事务管理和行政事务管理的内容,庭长和审判长必然要身兼审判和行政数种角色,即使承办案件的一线法官,也很难使之完全与审判辅助事务和行政事务分离。

    应确立以法官的审判活动为中心、以审判活动中的法官为中心的理念。我国《人民法院组织法》规定,法院的任务是审判刑事案件、民商事案件和行政案件。法院审判庭的一切工作应当围绕审判活动进行,这是不争的事实。当然审判庭审判工作的开展,也离不开必要的司法行政工作的辅助和支持。但审判工作才是根本,管理应当服务于审判,管理的目标是为了保证审判工作的顺利进行。法院的工作性质要求法官是法院内唯一的审判职能履行者,也是司法管辖范围内,对有争议的法律问题的裁判者,同时还是法院司法行政的决策者。审判业务庭的工作主旨是审判,审判的主体是一线法官,审判业务庭的管理就应以一线法官为本,由法官决策,服务于法官,这正是人本管理思想的精华。

    (四)强化合议庭功能

    保障合议庭独立行使审判权和承担和法责任,使合议庭成为法律意义上的审判组织。还权于合议庭,赋予合议庭有实质性的审判权,取消院、庭长审批案件制度,除少数案件依法经审判委员会讨论决定外,其余案件均由合议庭依法独立裁判。

    (五)废除院、庭长审批制度。

    目前实践中所实行的院长、庭长等领导人审批案件的制度没有任何法律依据,应当彻底加以取消。让审理者裁判让裁判者负责。改进院庭长在审判管理中的领导方式和工作方式,使其对审判工作的管理在严格遵循审判规律的情况下进行。逐步将院庭长从大量的行政管理中解放出来,集中精力搞好审判管理。具体到职能上,要逐步取消对案件的审查、把关权和对裁判文书的审核、签发权,使他们的审判管理职责主要定位于合理安排、搭配合议庭组成人员,负责召集和主持审判委员会;针对合议庭审理案件的不同情况,依法进行指导;协调处理各方面关系,为合议庭依法公正审理案件创造良好的环境。

    (六)进行法官权力的科学整合。在我国,法官是一个宽泛的职业群体,有院长、副院长、庭长、副庭长、主审法官、一般法官等,各自的权限都不一样。由于其中交叉着许多领导和管理关系,法官独立办案有可能受到不应有的影响。因此,一方面应明确不同法官在案件审理上的具体权限,另一方面应改变传统上法官什么案都审的权力分配,根据需要设立立案法官、预审法官等,让主审法官把精力花在重大、疑难案件的审理上。如在美国,大部分案件都会被预审法官、审前会议等和解掉,最后法官真正要开庭审理的案件很少。有人形象地描述美国法官的分工:立案法官相当于医院的挂号处,预审法官好比门诊医生,而庭审法官则相当于专家——只有案情复杂才由他们来处理。这样可以有效节约司法资源,提高司法效率。

    (七)设立法官考评委员会。根据《法官法》第四十八条之规定,人民法院设法官考评委员会,主要负责对法官的培训、考核、评议、奖惩。由本院院长兼任考评委员会主任,执行机构为政治处,由纪检组长兼任处长。下设政工室、纪检监察室、审判监督室(审判监督室职能上有所交叉,主要向考评委员会提供案件质量的参考)、研究室等部门。考评委员会主要由院长、副院长、纪检组长等5-9人组成。法官考评委员会按照法律、党纪、政纪、院纪对法官进行年度考核,对不合格者,形成书面材料报有关部门免去法官职务或给予其他相应处分。

    对享有独立审判权的法官,给予必要的监督制约是权力制衡的需要,但给予法官处分的同时,应设立处分救济机制。西方国家为避免法官被非法追究,赋予了法官充分的救济权利。根据《法官法》第三十一条,被处分的法官享有申请复议权和申诉权,但在复议和申诉期间,不停止对法官处分决定的执行。《人民法院监察工作暂行规定》第三十一条也赋予了被处分人员申诉权,但在申诉期间,亦不停止原决定的执行。由于申诉权是一种软性权利,我国法官的救济权利尚无充分保障。因此,考评委员会对法官的考核、奖惩尚有赖于进一步加强制度建设,特别是制定细化的考评标准,严格做到依法考评。上级法院的法官考评委员会应对下级法院的法官考评工作予以监督。

责任编辑:王海燕    

文章出处:龙凤区人民法院    

 
 

 

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